文︱戈安黎 編︱拓跋睿

起 始

1992年初，88歲的鄧公坐上南行的列車，開始二次南巡。

武昌、深圳、珠海、上海……他在所視察城市極短的講話，串起了中國改革新的方向與志氣——“要抓緊有利時機，加快改革開放步伐”。旋即，中國掀起新一輪改革開放熱潮。

也就在這一年的10月，國務院批復設立上海浦東新區，這是中國第一個獲批的國家級新區。在此之前，中國無先例，也沒有新區的概念，此舉在實質上造就了今天超過500萬人口、近1萬億地區產值的浦東新區，也拉開中國國家級新區發展的d大幕。

然而此后14年間，國務院再沒有批復新的國家級新區。國務院方面認為，國家級新區批復更傾向于直轄市，而更為必要的條件是“城市容量相對飽和，甚至在超負荷下運轉，為城市空間整合優化、人口疏散、產業跨越轉型發展、解決各類社會發展矛盾、尋求新的經濟增長方式”才設立國家級新區。

2006年，國務院把第二個國家級新區給了直轄市天津濱海新區。又5年，中國西南、東南、西北和華南才有城市獲批國家級新區。

國家級新區獲批的“春天”是從陜西西咸新區獲批開始的。

2014年1月，國務院正式批復西咸新區為第7個國家級新區。當年，貴州貴安新區、山東青島西海岸新區、遼寧大連金普新區、四川天府新區獲批；又一年，湖南長沙湘江新區、江蘇南京江北新區、福建福州新區，云南昆明滇中新區，黑龍江哈爾濱新區相繼獲批。

國家級新區承載城市發展與轉型的使命，和國家最前沿的城市區域創新試水功能。他有更密集的經濟元素集聚度。2016年底的一次官方統計中，國家級新區占全國總人口和面積約0.2%，但實現地區產值約4萬億元，創造的經濟總量超過了5%。

5年是一個“考核期”，同樣是一個新的計算起點。我們以西咸新區為例，梳理5年以來國家級新區破局、發展、發展中的短板、短板的補足，研判未來國家級新區方向。

謀 局

五年以來的蝶變，背后是中國國家級新區在中國城鎮化新范式中的成績與反思。

獲批國家級新區時，西咸新區的定位是“全國首個以創新城市發展方式”為主題的國家級新區。如果比較多數獲批的國家級新區的定位，會發現西咸新區的定位寬泛得多，也更能體現新城鎮化背景下的“國家職能”。

首先，在城市格局與定位上西咸新區拔得一籌：找到了劉太格。“新加坡規劃之父”劉太格是有華夏文化情懷甚為濃厚的規劃師，而西咸新區周秦漢唐文化的底子給他了一張可以大手筆書寫的空間。

西咸新區882平方公里規劃區域中，僅272平方公里為建設用地，劉太格規劃了一條20公里的南北大西安新中心新軸線。這條“周秦漢唐大軸線”的方案，規劃將新的商業中心南北向點狀布置，南部接到周朝的遺址，形成一條新的軸線“新長安軸-西咸軸”。

不少知名城市如華盛頓、波士頓、巴塞羅那、北京都有一條讓自己城市驕傲的中軸線。劉太格認為，對比之下，“新長安大軸線”的歷史意義和城市景觀更具震撼效果。

史上的長安城一直延續“中軸+方城”的“中”字格局，人口一旦飽和就得往外鋪。如何避免在城市規劃時攤大餅，展現歷史文化的同時又符合國際化大都市的定位，成為備受關注問題。

豐、鎬二京——這兩座中國最早的兩座真正意義上的城市舊址，就位于今天的“創新城市發展方式”試驗田的陜西西咸新區。這種古今呼應的城市復興之道，被描摹為

“千年之前，城市的雛樣在此確立與成型；千年之后，城市的形態在此變革和創新。”

“勾連西安、西咸新區與咸陽組成的古長安，與肇始中國城市范式的周豐鎬雙子城可以發現，中國最早都城舊址上的城市復興之道，正在拉開。”

這種抒情的格調，賦予了西咸新區在城市功能之外的厚重與浪漫的背景。背景之下，城市新的功能與城市創新發展方式如何實現？這方面，西咸新區的成績單上有諸多可觀的選項，我們選取海綿城市。

詩人荷爾德林說：“人，詩意地棲居。”但在城市中、在中國西北的城市，人怎么詩意地棲居？這就必須要在城市發展方式上實現真正的創新。

中國城市建設密度太高，城市化過程中，城市硬化地面占了城市面積很大部分，反觀有些發達國家，已大面積清除硬化來解決城市內澇。

地處半干旱、半濕潤的氣候區的西咸新區曾因排水管網系統滯后、地下水超采等原因，數度經歷“旱則大旱、逢雨必澇”的窘境。對城市發展模式的構建中，西咸新區建立“宜居”為理念，將海綿城市作為其打造“宜居”城市的基底。

建筑小區、市政道路、景觀綠地、中央雨洪系統的四級雨水收集利用系統，讓城市像海綿一樣，在適應環境變化和應對自然災害方面，更有“彈性”和“韌性”。

在宜居方面，西咸新區的海綿城市只是一個開始。

開 放

臨空經濟的獨特性，讓西咸新區在近20個國家級新區的產業布局中愈加凸顯。

臨空經濟近幾年是政府、學界、產業界討論的熱點。“中國臨空經濟第一人”曹允春稱：

航空交通面向的是高收入人群及高附加值產品。這類高端產業，對區域整個產業的引領性作用很大。

臨空經濟區具有天然開放性，它會進一步促進開放型經濟形態的產生，陜西發展不能僅依靠西安本身的資源。

西咸新區利用“臨空+自貿+保稅”的優勢正在構筑“空中絲綢之路”，而且近5年來，這個優勢正在擴大。2018年12月31日，最后一架航班安全降落，西咸機場年旅客吞吐量超過4460萬人次，全國機場排名上升到第七位。2018年在營航空公司增至65家，包括倫敦、洛杉磯在內的國際航線達64條。

以臨空自貿區、中俄絲綢之路創新園為主要拉動點，西咸新區構建出一個在創新城市發展方式之下的全方位、多領域的城市開放新格局。

開放是中國城市破局之必然。在獲批國家級新區5年以來，西咸新區在對外交流、溝通與合作方面，一直備受陜西乃至西北矚目，尤其是最近一年。

去年5月底，以洛克菲勒家族第五代掌門人之一史蒂文·克拉克·洛克菲勒為團長的“2018美國教育醫療經貿考察團”到訪。五天內遍訪西咸新區和各組團——國際頂級財閥層面開始關注與重視西咸新區。

一個與西咸新區區域定位密切相關的“北歐可持續城市發展國際論壇”在西咸新區開幕。10月，洛克菲勒首個紐約之外的洛克菲勒文化中心，確定落戶陜西西咸新區。

此前對西咸新區為期5天的考察的史蒂文·克拉克·洛克菲勒感嘆：

“如今的大西安已全然做好了以新絲綢之路通貫世界經濟高地和擁抱海洋文明的一切準備。

他認為：“陜西以及西咸新區越來越多的國際化交流場所與活動，會促進中國與國際方面更大交流。陜西應成為展示和傳播中國城鎮化成果的窗口。

西北城市在對外交流、溝通、貿易與項目合作中諸多短板的局面正在改觀，尤其是洛氏這種美國頂級財閥帶隊深度考察，這在陜西也是第一次。這正是批復國家級新區，對區域示范的意圖之所在。

創 新

產業是一個區域發展的核心與實質性支柱，對與西咸新區來講，過去5年招商引資的成績單已經吸引了足夠的眼球。

在總體產業布局上，西咸新區謀劃了先進制造業、電子信息、臨空經濟、科技研發、文化旅游和總部經濟為主導的6個千億級產業集群。但在5周年這個時點上，我們把注意力放在創新型產業以及極具前瞻性的產業的布局上。

硬科技是陜西最早提出的，西咸新區憑借域內信息產業布局、創新創業生態圈，以及豐富的科教、人才、技術資源聚集，目前已經建立了一座主題為科技與創新創業小鎮。而國家發改委官員也建議：“西咸新區應該扛起硬科技發展的大旗，作響‘硬科技小鎮’品牌”。總理在最近召開國家科技領導小組第一次會議上稱：

“突出‘硬科技’研究，努力取得更多原創成果。”

中國經濟向高質量發展轉型，創新發展也進入了新階段：區域創新中心取代高新區成為區域發展的“熱詞”，十九大報告更是提出要建設具有國際競爭力的創新中心和區域創新中心。

創新體系建設也在悄然發生變化，企業、院所等創新主體建設轉向營造優良的創新生態環境。作為全國唯一的整體托管并由省會城市代管的國家級新區，產城融合，區域與高校合作、將產業園與城市功能一同規劃建設——在城市的布局中極為明顯。

西咸新區和西安交通大學合作的國家級項目---中國西部科技創新港。這個投資愈200個億，2020年，中國西部科技創新港將建設含理、工、醫、社科四大方向23個研究院，形成“校區、園區、社區”為一體的科創教育中心。

另一起備受關注的合作案例，在無人機產業領域。

前瞻研究院報告預測到2023年，中國總體無人機規模將超過千億，年復合增長率超過60%，無人機行業的迅猛發展為西咸新區為西咸新區和西北工業大學的牽手提供了歷史契機——合建位于灃西新城，集產業、文化、旅游、休閑功能為一體的西北工業大學翱翔小鎮。

新的產業布局背后是創新土壤，創新與在顛覆性產業領域試水，這正昭示國家級新區創新性的定位。

支 撐

2018年初，國家發改委、住建部印發《關中平原城市群發展規劃》，明確了西安國家中心城市的地位，作為大西安核心區另一的西咸新區，則迎來了新的定位。

陜西省方面印發的《陜西省〈關中平原城市群發展規劃〉實施方案》中有15處提到西咸新區，該方案的描摹指向了西安建設國家中心城市中重要的支撐——西咸新區的謀劃。

城市群反中心化，它可以防止單個城市過度擴張帶來的城市病。中國最知名的實戰派城學專家、前杭州市委書記王國平不久之前在西安交流時提到：

“城市群正以其日漸增長的對國家經濟發展的重要支撐和輻射帶動作用，而逐漸取代單個城市，成長為新的區域增長極，它是經濟增長的發動機，是技術創新的孵化器。”

城市群是參與國際競爭新的地域單元。在關中平原城市群中，西安是無可爭議的老大，但以西安目前的經濟體量和區域帶動力影響力，還不能充分發揮區域老大的作用。

國家層面支持一個區域建設國家中心城市，是一種光環，更是一種責任。這就要求一個城市必須加強其區域帶動能力。考量國家中心城市的核心作用，更多的是要考慮到對區域的帶動性。

2018年9月底，《國家中心城市藍皮書：國家中心城市發展報告(2018)》發布，上海、北京、廣州處第一梯隊；天津、重慶、成都、武漢處第二梯隊；西安、鄭州處于第三梯隊——這個評分似乎在預料之中。

值得注意的是，這個評分指數評價體系中，經濟活力、生產服務、公共服務、信息樞紐、交通樞紐、創新資源、科研平臺、要素投入、創新成果、國際商貿、對外交流等諸多指標，西安都亟待加強。

我們注意到，獲批國家級新區之后，西咸新區成為中國西部招商引資的重鎮。官方公布的數據，2017年西咸新區固投預計超2000億元，招引內資420億元、外資2.24億美元。動輒千億元的投資最終會體現在GDP中——這對加碼大西安的GDP裨益良多。

而另一個層面是，大西安建設中城市擴容成為發展之必須。西安、西咸新區的區域融合，為大西安建設乃至國家中心城市地位的確立，提供了保障。

反 思

最近兩年，西安與西咸新區的關系正逐漸理順。而這托管代管的模式，被陜西寫進《關中平原城市群發展規劃》實施方案，在陜西可能的區域推廣。

事實上，在最初幾年，西咸新區發展中存在著產業驅動新區發展動力不足，管理體制與機制有待進一步完善，文化傳承創新與新城規劃建設銜接不深，傳承科技資源，創新能力不強，土地流轉間問題突出等諸多問題。

西咸新區在區域發展中逐漸補足修正，摸索出的國家級新區的發展范式，并在區域定位上，衍生出新的可能。

比如，目前中國已經形成了各具特色的創新中心和創新要素的集聚地，這包括了位于東部沿海創新中心、京津冀創新中心、長三角創新中心和粵港澳三大創新中心。位于中西部地區的創新中心有三個，分別是關中創新中心、成渝創新中心和漢江科技密集區。

國務院發展研究中心研究員呂薇認為：

地處西部大開發的橋頭堡西安，以西咸新區為核心打造西部創新中心，能夠帶動大西安都市圈的創新中心建設，應該支持西咸新區打造西部創新中心。

不久之前出版的、由雄安新區發展研究院院長主編的《雄安新區發展研究報告》中稱，西咸新區在發展基礎，地理環境，發展思路等諸多方面都與雄安新區具有一定的相似性，西咸新區多年探索的一些成功經驗與發展思路對雄安新區具有很好的借鑒意義和啟示。

西咸新區獲批國家級新區的5年，是大西安乃至陜西經濟發展最復雜的5年，西咸新區在區域規劃、產業定位、機制創新等領域的試水，為創新城市發展方式提供了諸多新的可能。

下一個5年，或許是更為復雜、多變和面臨諸多可能性的5年，西咸新區的發展，也將面對諸多新的可能。西咸新區域內一座大橋，形如一只蛹變的振翅的蝴蝶，新的五年，新的十年，西咸新區會有哪些“蝶變”？