法治政府建設(shè)不能僅僅停留在合法行政的形式上,而是要在法治政府建設(shè)之中處理好合法行政與良好行政間的互動(dòng)關(guān)系,向“善治”這一目標(biāo)砥礪前行。
　　□　喻少如
　　自法治政府建設(shè)開展以來,政府職能轉(zhuǎn)變加快,便民利民措施頻出,制度籠子越扎越緊,紀(jì)法問責(zé)初顯成效。與此同時(shí),把法治當(dāng)成捆綁政府手腳的觀念仍有市場,部分政府工作人員在工作中因恐于擔(dān)責(zé)而不作為、慢作為、假作為。深究這種現(xiàn)象發(fā)生的原因,系不能正確把握權(quán)力該不該為、權(quán)力該如何為,以及沒有處理好“法”與“治”的關(guān)系。法治政府建設(shè)要求有所為亦有所不為,既要恪守“法無授權(quán)不可為”,又要做到“法定職責(zé)必須為”。前者講的是政府與“法”的關(guān)系,要求政府依法行政；后者指的是政府與“治”的關(guān)系,要求政府積極履職,通過有效治理實(shí)現(xiàn)“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”等治理目標(biāo)。
　　法治政府意味著政府必須依法而治,用憲法和法律嚴(yán)格控制政府在既定軌道上行使。一方面,法是治之前提。法治政府要求政府必須守法。法治政府之所以能在政府前面冠之以法治,就是因其對(duì)法治給予了應(yīng)有的尊重,守法是法治政府的題中應(yīng)有之義。難以想象,一個(gè)工作人員不善于運(yùn)用法治思維和法治方式開展工作、解決問題和推動(dòng)發(fā)展的政府會(huì)成為法治政府。另一方面,治是法之目的。法治政府不但意味著行政權(quán)力的行使必須合法,行政權(quán)力行使的過程與結(jié)果也必須是有效、良好的。僅僅要求政府守法或合法行政并不是最終目的,政府管得越少越好、“無為而治”并不意味著其踐行了法治精神。通過對(duì)世界的、歷史的觀察,我們可以確信,把政府權(quán)力等同于人類社會(huì)全部的“惡”,屬于法治觀念上典型的矯枉過正。現(xiàn)代行政法不再被看做是單純對(duì)權(quán)力進(jìn)行限制的“控權(quán)法”,行政權(quán)力也不再被視為是洪水猛獸,而是實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)和公共利益的必要手段。也就是說,經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展向行政權(quán)提出了更為復(fù)雜、多元的要求,也賦予了法治政府更積極、更深層次的蘊(yùn)意。由此觀之,法治政府的鏡像呈現(xiàn)出多面的形態(tài)。在政府與“法”的面向上,政府被假定為有待約束的猛獸；而在政府與“治”的面向上,政府又被想象成造福于民的天使。這兩者看似是矛盾的,但實(shí)際上它是一體兩翼,即以確定行政活動(dòng)邊界、規(guī)范公權(quán)力行使、保障相對(duì)人合法權(quán)益為指向的合法行政與以賦予行政改革動(dòng)能、提高行政效能、追求良好治理為基本指向的良好行政。合法行政與良好行政及二者間的互動(dòng)關(guān)系共同構(gòu)成了法治政府的全景畫卷。
　　然而,合法行政與良好行政并不總是集于一身的,行政權(quán)力的活躍性致使二者之間始終存在著張力。一方面,過度限制行政權(quán)力的行使將導(dǎo)致政府缺乏活力無所作為,無法回應(yīng)國家治理的需要；而另一方面,過于任性或放縱行政權(quán)力的行使則有侵害相對(duì)人合法權(quán)益的危險(xiǎn)。權(quán)衡二者,在立足中國具體的治理需求上,實(shí)現(xiàn)行政效能最大化的同時(shí),將行政權(quán)帶來的消極作用降至最低,正是法治政府的目標(biāo)與追求。一言蔽之,法治政府就是要將合法行政和良好行政統(tǒng)一起來。
　　將合法行政和良好行政融貫于法治政府建設(shè)之中,是新時(shí)代人民美好生活需要對(duì)法治政府提出的更高要求。人民對(duì)美好生活的需要已經(jīng)不是“肚兒圓、身上暖”的溫飽問題,而是日益擴(kuò)展為對(duì)民主、公平、正義、安全、環(huán)境、秩序等內(nèi)容的需求是否能夠得到充分滿足。在國家和社會(huì)治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中,人民對(duì)美好生活的追求與法治政府建設(shè)息息相關(guān)。用矛盾分析方法來說,人民對(duì)更高層次的法治政府的向往是矛盾的主要方面,而法治政府建設(shè)中的不平衡、不全面則是矛盾的次要方面。解決這個(gè)矛盾慢不得,必須要在理念上革故鼎新,處理好“法”與“治”的辯證關(guān)系,當(dāng)然也急不得,要根據(jù)法治政府與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律來進(jìn)行。法治政府建設(shè),既需要大刀闊斧的制度建設(shè),又需要一步一步的措施改進(jìn),讓群眾感受到更多公平公正,也感受到更多實(shí)惠便利。事實(shí)證明,人民群眾的期盼和支持,為法治政府建設(shè)提供了不竭的動(dòng)力。
　　將合法行政和良好行政融貫于法治政府建設(shè)之中,其最終目的在于以良法手段實(shí)現(xiàn)善治旨?xì)w。善治是治理現(xiàn)代化的最佳狀態(tài),是公共利益最大化的社會(huì)管理過程。善治的本質(zhì)是形成政府與社會(huì)、公民的新型關(guān)系。面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型,黨的十九大報(bào)告提出“以良法促進(jìn)發(fā)展,保障善治”、“轉(zhuǎn)變政府職能,深化簡政放權(quán),創(chuàng)新監(jiān)管方式,增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力,建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。這要求法治政府不僅要依良法而治,而且要以良法促發(fā)展、保善治。對(duì)于善治之追求,不僅需要在法治政府建設(shè)中強(qiáng)調(diào)依法行政、簡政放權(quán),更為重要的是必須積極有為地加強(qiáng)政府公共服務(wù)職能,拓寬公眾參與治理、決策的渠道,不斷增強(qiáng)人民群眾對(duì)法治政府建設(shè)的獲得感、滿足感。法治政府建設(shè)不是“二人轉(zhuǎn)”,更不是“獨(dú)角戲”,它要求公民也要參與到政府治理過程中來。因?yàn)闆]有公民的主動(dòng)配合與積極參與,行政權(quán)力的單方面行使難以應(yīng)對(duì)社會(huì)之需求,其甚至可能是一種“被困住的治理”,也就與良法之目的背道相馳。
　　總之,法治政府建設(shè)不能僅僅停留在合法行政的形式上,而是要在法治政府建設(shè)之中處理好合法行政與良好行政間的互動(dòng)關(guān)系,向“善治”這一目標(biāo)砥礪前行。
　　(作者系西南政法大學(xué)行政法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師)